La RDC court derrière deux échéances majeures : le passage d’examen, en mars prochain, au Conseil d’administration du FMI pour la conclusion d’un second programme triennal et l’accès au point d’achèvement à l’initiative PPTE. Mais, les dernières déclarations faites par un groupe d’experts de l’Union européenne qui a enquêté sur les finances publiques de la RDC ne sont guère rassurantes. Ces experts sont arrivés à la conclusion que de profonds dysfonctionnements continuent à miner les finances de la RDC. « La crédibilité du budget est limitée pour plusieurs raisons … », disent-ils. Comme si quelque part, les finances publiques congolaises sont prises en otage. Par qui ?...

Après les institutions de Bretton Woods, c’est le tour des partenaires extérieurs, avec la Commission européenne en tête, de tirer la sonnette d’alarme sur le danger qui - si l’on n’ y prend - hypothéquera à jamais l’avenir des relations économiques entre la RDC et ses divers partenaires au développement. La conclusion d’une étude réalisée par ses experts, intitulée : « PEFA (Public Expenditure and Financial Accountability - Dépenses publiques et responsabilité financière) » est sans appel : « La crédibilité du budget est limitée pour plusieurs raisons, mais essentiellement en lien avec une exécution qui ne tient que peu de compte des autorisations budgétaires et qui laisse de nombreux services de l’administration sans les ressources budgétisées alors que, à l’inverse, certaines entités bénéficient de fortes sur-exécutions ». Même si le rapport a été établi sur base des données portant sur les états budgétaires de 2004 à 2006, ses conclusions traduisent tous les dysfonctionnements qui feront encore des finances publiques le ventre mou de l’économie congolaise et source de déséquilibre du cadre macro-économique interne.

Bien entendu que cette étude reconnaît le travail qualitatif du ministère du Budget. Malheureusement, l’orthodoxie financière n’est pas du tout respectée par le fait d’une multiplicité de centres d’ordonnancement.

Alors qu’une mission du FMI est annoncée à Kinshasa pour la fin de cette semaine, la publication du rapport PEFA le 29 janvier 2008 interpelle Kinshasa pour mieux s’appesantir sur « ses données financières » pour réussir l’examen de passage en mars prochain devant le Conseil d’administration de son dossier en vue de la conclusion d’un second programme triennal avec le FMI au titre de la Facilité pour la réduction de la pauvreté et pour la croissance (FRPC). Ce n’est pas du tout un fait du hasard au moment où la RDC s’apprête à conclure un programme avec les institutions de Bretton Woods. Comme pour dire que le mode de gestion n’a pas changé et que les discussions seront houleuses.

SOURCE DES DESEQUILIBRES

L’onde du choc de la mauvaise gestion des finances finit par provoquer de profonds déséquilibres de l’ensemble du cadre macro-économiques. Preuve en a été donnée dès le début de ce mois, avec l’explosion des dépenses - soit plus de 50 milliards de francs congolais. C’est tout le cadre macro-économique qui a été désarticulé : forte dépréciation de la monnaie nationale sur le marché de change et résurgence de l’inflation.

Les partenaires extérieurs avaient donc décelé, en initiant cette étude PEFA, la source de tous les maux qui rongent encore l’économie congolaise : le laxisme au niveau de la tenue des finances de l’Etat. A en croire cette étude, la solution pour contourner cette tare est de s’engager résolument sur la voie des réformes. Les mêmes réformes sur lesquelles la Commission interministérielle de suivi des programmes conclus avec les institutions financières internationales (CISPI) a fait mention lors de ses réunions pour être au rendez-vous des événements attendus en 2008, à savoir la conclusion d’un programme triennal avec le FMI et l’atteinte du point d’achèvement à l’initiative PPTE.

S’agissant des perspectives relatives à la planification et à la mise en œuvre des réformes ; l’étude PEFA note que : « Le processus gouvernemental des réformes (…) fait apparaître qu’il manque sans doute une vision à la fois globale et de long terme en matière de conception et de mise en œuvre des réformes. Celles-ci s’inscrivent dans trois documents : le Document de la stratégie de croissance et de réduction de la Pauvreté (DSCRP), le Programme suivi par les services du FMI (PSSF), et le Programme d’actions prioritaires du gouvernement (PAP). Ces trois documents ne semblent pas totalement coordonnés et sont plus des plans d’action à relativement court terme que des visions stratégiques. Le PAP contient une proposition d’élaboration d’un plan triennal de réformes des finances publiques ».

L’étude PEFA passe en revue les grandes rubriques du budget de l’Etat, toutes les institutions associées aussi bien à son élaboration qu à son exécution. Son verdict est sans pareil. Le budget de la RDC a toujours été mal exécuté tant en recettes qu’en dépenses. C’est plus dans la rubrique des dépenses que les experts de la PEFA trouvent les grandes failles d’un document qui devait cependant être un référentiel dans la conduite de la politique économique de la RDC.

DES ILLUSTRATIONS

Pour étayer ses propos, cette étude s’est appuyée sur certaines illustrations. Une façon de dire que les choses n’ont pas vraiment changé, mettant en exergue clairement ces dysfonctionnements qui fragilisent davantage les finances publiques congolaises. « Le budget sur ressources propres a été, en dépenses, sur-exécuté de 15 à 20%, au cours de deux derniers exercices, 2005 et 2006 (…). Peut-être plus graves que l’exécution imparfaite du budget tous secteurs confondus sont les forts écarts entre la composition des dépenses par ministère et institution, telles que prévues par le budget et telle qu’exécutées. Les 10 ministères ou institutions les plus sur-exécutés l’ont été à des taux compris entre 202 et 518% en 2004, 159 et 566 en 2005, et 241 et 890% en 2006. Les 10 ministères ou institutions les plus sous-exécutées l’ont été à des taux compris entre 13 et 17% en 2004, 5 et 31% en 2005, et 6 et 35% en 2006. Par ailleurs, les deux secteurs fondamentaux du point de vue de la réduction de la pauvreté, celui de l’Enseignement primaire, secondaire et professionnel et celui de la Santé, sont fortement sous-exécutés ». Le fait qu’au mois de janvier 2008, le déficit budgétaire a été de l’ordre de 50 milliards de francs congolais donne raison à cette étude. Raison pour laquelle a été publiée en ces instants qui précèdent l’hypothétique conclusion d’un nouvel accord avec le FMI.

Par ailleurs, l’on ne peut pas parler des dépenses publiques sans se référer à la chaîne informatique de la dépense publique, mise en place en 2003 pour plus de transparence des opérations du Trésor. La procédure normale de la dépense est une procédure classique qui suit les quatre phases de la dépense : l’engagement, la liquidation, l’ordonnancement, le paiement.

Loin de ce schéma classique, l’étude rapporte que : « Les procédures liées à la nature « sensible » de certaines dépenses sont initiées directement par les cabinets des ministères des Finances et du Budget, l’ordonnancement peut être demandé directement à la Direction du Trésor et de l’ordonnancement (DTO). Mais, la majorité de ces dépenses est exécutée « hors chaîne », par le simple dépôt à la Banque centrale du Congo (BCC) d’une correspondance du ministre des Finances. Il y a, pour ces dépenses, absence totale de contrôle, étant précisé que certaines de ces dépenses ne sont jamais régularisées dans la chaîne informatisée, tout en étant prises en compte au niveau des paiements ». « (…) Les dépenses de fonctionnement dont l’engagement est demandé par les services selon la procédure normale ne parviennent pratiquement jamais au stade du paiement. La procédure d’urgence est largement utilisée pour les frais de transport et les missions, les soins médicaux, … par les cabinets des ministres, ce qui explique la sur-exécution des budgets de fonctionnement de certains ministères simultanément au peu de fonctionnement, voire au zéro fonctionnement qui arrive dans les ministères ».

Revenant sur les recettes, l’étude note que : « Les recettes sont sur-exécutées de l’ordre de entre 5 et 15% pour des raisons qui sont variables selon les années : sous-estimation de telle ou telle recette, en particulier les versements des pétroliers-producteurs, bonne performance de telle ou telle régie, inflation, mécanisme de rétrocessions aux régies qui perçoivent un bonus en cas de dépassement des prévisions ».

Il faut dire que rien n’a été mis de côté par cette étude de la PEFA. Pendant qu’il se prépare à entamer des consultations de dernière chance avec le FMI pour la conclusion d’un nouveau programme triennal, le gouvernement doit se saisir de tous les faits et irrégularités relevées dans l’étude PEFA, pour un éventuel réajustement des finances de l’Etat. Se complaire dans des dysfonctionnements tels que décriés dans l’étude PEFA, c’est entamer la capacité du pays à réussir les réformes qu’il met laborieusement en œuvre depuis 2001.

(Plus de détails, lire le supplément) Un mot sur le PEFA

Le PEFA (Public Expenditure and Financial Accountability - Dépenses publiques et responsabilité financière) est un programme de partenariat entre plusieurs institutions (notamment la Commission européenne, la Banque mondiale, le Fonds monétaire international, la France, la Grande-Bretagne, la Norvège et le partenariat stratégique avec l’Afrique) qui a été conçu afin de favoriser une approche harmonisée de la gestion des finances publiques des pays bénéficiaires de l’aide internationale par le recours à un outil d’analyse/évaluation commun aux bailleurs de fonds. Ce diagnostic conjoint s’inscrit dans le cadre de l’approche renforcée pour soutenir les réformes de la gestion des finances publiques.

En RDC, l’approche PEFA a été mise en oeuvre par l’initiative du ministre des Finances et avec le soutien de la Commission européenne C’est en juillet 2007 qu’était organisé le premier séminaire de présentation de l’exercice et de sa méthodologie aux autorités et les bailleurs de fonds, suivi entre juillet et septembre de la même année par la réalisation de l’étude, sanctionnée à fin septembre par le premier version de rapport remis. Entre octobre et novembre 2007, il s’est agi de l’élaboration de la deuxième partie de la mission, bouclée en décembre 2007 par la version provisoire transmise aux bailleurs et autorités pour commentaires. Au terme de ces étapes, un atelier a été organisé à la mi-janvier pour la finalisation du rapport.

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